Ефективність правової політики та якість проведених реформ у країні безпосередньо залежать від стану законодавчої бази. Важливу роль у забезпеченні якості чинного законодавства відіграє правова експертиза нормативно – правових актів.
Відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731(із змінами) нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади які зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Основним завданням проведення правової експертизи нормативно-правового акта є встановлення повноважень суб’єктами нормотворення на прийняття цього нормативно-правового акта, забезпечення його відповідності законодавству, якості й обґрунтованості, своєчасності прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії.
Правова експертиза нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення – це комплекс дій, що полягають у внутрішній та зовнішній експертній правовій оцінці цих актів на відповідність їх Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї (далі - Конвенція), міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної та гендерно-правової експертиз з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а також прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Стадії нормотворення
Нормотворчість суб’єктів нормотворення, як процес в результаті якого створюються нормативно-правові акти, складається з певних стадій, які забезпечують процес створення якісного нормативного акту.
Першою стадією правотворчості суб’єктів нормотворення є підготовча стадія, яка включає у себе такі етапи:
- виявлення потреби у прийнятті, зміні чи скасуванні правової норми чи нормативно-правового акту;
- прийняття рішення про необхідність підготовки проекту нормативно-правового акту;
- визначення кола осіб, які повинні готувати проект, та його підготовка; обговорення тексту проекту, його узгодження з зацікавленими органами та особами та остаточне доопрацювання проекту.
Друга стадія – прийняття нормативно-правового акту (правової норми), складається з наступних етапів:
- внесення проекту нормативно-правового акту на обговорення;
- обговорення проекту розпорядчого документа (розпорядження, наказу);
- прийняття нормативно-правового акту та його підписання.
Заключна – третя стадія: надання нормативно-правовому актові юридичної сили, або введення його в дію.
Види правових експертиз
В залежності від стадії нормотворчого процесу суб’єктів нормотворення можна виділити внутрішню правову експертизу, яка проводиться на стадії погодження проекту нормативно-правового акту суб’єктами нормотворення – юридичними відділами, та зовнішню правову експертизу, яка проводиться під час державної реєстрації нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення.
Зважаючи на вищенаведені стадії нормотворчості суб’єктів нормотворення, друга стадія складається з етапу обговорення проекту розпорядження суб’єктами нормотворення, що передбачає його юридичну експертизу.
Внутрішня правова експертиза
Внутрішня правова експертиза проектів нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення, яка проводиться юридичними відділами відповідних адміністрацій досить чітко врегульована на законодавчому та локальному рівнях. Зокрема, питання діяльності юридичної служби місцевих державних адміністрацій врегульовує Загальне положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року за № 1040 (із змінами).
Відповідно до цього положення, юридична служба органу виконавчої влади, відповідно до покладених на неї завдань, проводить юридичну експертизу проектів нормативно-правових актів, підготовлених структурними підрозділами органу виконавчої влади, за результатами якої готує висновки за формою, що затверджується Міністерством юстиції України, погоджує (візує) їх за наявності віз керівників заінтересованих структурних підрозділів.
Не допускається видання нормативно-правового акта, а також подання проекту такого акта органу виконавчої влади для його прийняття чи погодження без попереднього розгляду та погодження з юридичною службою.
Питання проведення правової експертизи нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення врегульовується Типовим регламентом місцевої державної адміністрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 року за № 2263 (зі змінами), (далі – Регламент).
Відповідно до пункту 66 Регламенту – проекти розпоряджень органів виконавчої влади підлягають обов’язковій правовій експертизі у юридичному відділі.
У разі коли проект розпорядження подано апарату районної (обласної, місцевої) державної адміністрації з порушенням визначених у Регламенті вимог, юридичний відділ доповідає про це заступникові голови – керівнику апарату обласної державної адміністрації, керівнику апарату іншої районної державної адміністрації, який у дводенний строк супровідним листом за своїм підписом повертає головному розробникові проект розпорядження та матеріали до нього. Юридичний відділ опрацьовує поданий проект розпорядження, зокрема проводить його правову експертизу, вносить поправки, пов'язані з приведенням проекту розпорядження у відповідність з вимогами нормопроєктувальної техніки, а також у разі потреби редагує проект розпорядження. Юридичний відділ під час проведення правової експертизи: перевіряє проект розпорядження на відповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства; оцінює ефективність обраного правового шляху врегулювання проблеми; перевіряє проект розпорядження на відповідність вимогам, встановленим Регламентом, а також повноту погодження із заінтересованими органами. У разі виявлення невідповідності проекту розпорядження чи його окремих положень актам законодавства юридичний відділ готує зауваження до такого проекту та повертає його на доопрацювання головному розробникові з відповідними пропозиціями. У разі коли недоліки проекту розпорядження не можуть бути усунені шляхом доопрацювання, юридичний відділ готує відповідний висновок. Проект розпорядження, у тексті якого містяться посилання на нормативно-правові акти, подається для проведення правової експертизи разом з текстами зазначених актів. Відповідно до пункту 67 Регламенту, якщо під час опрацювання проекту розпорядження виявлено необхідність внесення до нього істотних змін, проект повертається для доопрацювання та повторного погодження.
Зовнішня правова експертиза
Зовнішня правова експертиза полягає у проведенні правової експертизи нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення на відповідність Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, який подається на державну реєстрацію до відповідних міжрегіональних управлінь юстиції.
Державна реєстрація проводиться щодо прийнятих та затверджених в установленому порядку підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади.
Відповідно до пункту 11 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731(із змінами) (далі – Положення), державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, передбачених пунктами 7 - 9 Положення.
При цьому у зв’язку із введенням воєнного стану в Україні передбачено можливість у невідкладних випадках, пов’язаних із введенням в Україні або в окремих її місцевостях воєнного стану, що потребують негайного прийняття рішення, суб’єктам нормотворення приймати відповідні нормативно-правові акти без необхідності отримання зовнішнього погодження таких актів із заінтересованими органами (постанова Кабінету Міністрів України від 01 березня 2022 року № 172 «Про внесення зміни до пункту 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади»).
У разі потреби (необхідність проведення аналізу нормативно-правового акта із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці терміни можуть бути продовжені керівником органу державної реєстрації, але не більш, як на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.
Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) має право залучати вчених, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) для проведення аналізу нормативно-правового акта, поданого на державну реєстрацію.
Правова експертиза акту суб’єкта нормотворення провадиться з метою забезпечення якості й обґрунтованості акта, своєчасності його прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії, встановлення повноважень суб’єкта нормотворення на прийняття цього акта, забезпечення його відповідності законодавству.
Нормативно-правовий акт подається суб’єктом нормотворення на державну реєстрацію до Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) у п’ятиденний строк після його прийняття.
Відповідно до пункту 10 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до органів юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 26 березня 2020 року № 1207/5) та зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661, спеціалісти Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) проводять правову, антикорупційну та гендерно-правову експертизи нормативно-правових актів, тобто перевіряють їх відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також правилам нормопроєктувальної техніки.
За результами правової експертизи орган юстиції приймає одне з таких рішень:
- про державну реєстрацію нормативно-правового акта;
- про повернення нормативно-правового акта без державної реєстрації для доопрацювання;
- про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта;
- про визнання акта таким, що не підлягає державній реєстрації.
Висновок
Експертиза нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення відіграє ключову роль в їх діяльності. Правова експертиза дозволяє усунути юридичні недоліки та привести акти до вимог нормопроєктувальної техніки, як на стадії погодження проекту акта, так і на стадії державної реєстрації в Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м Київ), у зв’язку із чим актуальність зазначеного питання найближчим часом не буде зменшуватися.
Метою розробки цих рекомендацій є надання методичної допомоги суб’єктам нормотворення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Київської обласної державної адміністрації, Черкаської обласної державної адміністрації, їх структурних підрозділів, районних в місті Києві державних адміністрацій, районних державних адміністрацій Київської та Черкаської областей, їх структурних підрозділів, нормативно-правові акти яких підлягають реєстрації в Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ), при проведенні ними правової експертизи власних проектів нормативно-правових актів.
ВІДДІЛ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ
Адреса: 02002, вул. Сверстюка, 15, м. Київ
Телефони: (044) 541 00 41, (044) 541 03 52
Електронна адреса: info@kv.minjust.gov.ua